两岸ECFA十年期满何去何从?
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2020年5月20日

作者:雒少龙

《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)将于20209月到期。实施十年来,两岸贸易额不断增加,其中,台对大陆贸易顺差呈逐年扩大趋势。

 ECFA到期后何去何从,成为两岸舆论关注的话题。根据协议第十六条:“一方终止本协议应以书面通知另一方。双方应在终止通知发出之日起三十日内开始协商。如协商未能达成一致,则本协议自通知一方发出终止通知起第一百八十日终止。”

由于两岸目前仅签署了框架协议,后续跟进的服务贸易协议、货品贸易协议与争端解决机制都未签署,因此,若两岸未在到期前重启谈判,ECFA第十六条的终止条款不具备约束效力。

ECFA:生于风暴

 2008年台领导人马英九上台后,承认“一个中国”和“九二共识”,为两岸关系的改善奠定了基础,中断多年的海协会和海基会重启交流会晤。同年12月,两岸真正实现“大三通”,即海运直航、空运直航、直接通邮,两岸经贸往来进入新时代。

同年,金融危机席卷全球,以出口贸易为经济主轴,高度依赖欧美经济的台湾地区,无可避免地受到牵连。2009年台湾GDP3793.88亿美元,同比下降5.9%

金融危机导致国际市场需求大幅降低,2009年台湾货物进出口总额为3679亿美元,同比下降23.8%。而两岸贸易额为1062.3亿美元,同比下降17.8%

金融危机后,大陆经济恢复迅速,是台湾地区最大的贸易伙伴、出口市场和贸易顺差来源地,因此维护和发展与大陆的关系,对于台湾经济发展尤其重要。由于历史原因,两岸经济往来受到诸多限制,因此签订相关自贸协定对于台湾经济发展十分必要。


更为重要的因素是台湾无法置身于区域经济整合的大趋势之外。随着东亚、东南亚各国纷纷加入各种区域经济组织,台湾若无法参与亚洲地区的经济整合,将遭受巨大经济打击,面临经济被边缘化风险。2008年马英九上台后,海峡两岸关系实现历史性转折,台湾方面提出希望签署《海峡两岸经济合作框架协议》。

大陆方面,签署ECFA有利于为两岸经贸往来提供一系列原则规范及制度安排,建立有利于两岸经济合作、繁荣和发展的有效机制。长远上以经促政,加强两岸经济联系,推动两岸经济融合与统一。

 2010126ECFA在北京举行首次专家工作商谈;629日,两岸两会领导人签订合作协议;817日,台湾立法机构通过ECFA

ECFA:初尝硕果

 ECFA已签署内容包括序言、5章共16条款及5个附件,涵盖了合作的目标与措施、贸易与投资、经济合作、早期收获、争端解决等方面的内容,遵循双方对等、由易到难、搁置争议等原则。意在逐步消减两岸间货物贸易的关税和非关税壁垒以及服务贸易的限制性措施,促进投资和贸易自由化,逐步扩大经济合作的范围和领域,建立更加公正、透明、便利的投资和保障机制。

 ECFA的主要内容是大陆市场进一步向台湾开放,减免商品关税,以期扩大台湾产品在大陆市场的占有率,同时,台湾也须减免商品关税,向大陆开放岛内市场。

为了使两岸人民尽早享受到贸易自由化带来的好处,海峡两岸同意对《海峡两岸经济合作框架协议.附件1》所列产品实施早期收获计划,于ECFA实施后6个月内开始实施。

在这个庞大的早收清单中,大陆将对539项原产于台湾的产品实施降税,包括农产品、化工、机械、冶金等10类产品,还有18项农产品、8项非金融服务业和3项金融服务业。这些产品占2009年大陆自台湾进口总额的16.1% ,达到138.3亿美元,金额比例最高的分别为化工、冶金和机械。台湾对大陆开放267项产品,2009年台湾自大陆进口总额的10.5% ,达到28.6亿美元,金额比例最高为化工、机械和电子产品。


 ECFA早收清单内容以两年分3个阶段实施降税, 201111日起,ECFA早收清单所列商品开始降税,201311日早收清单中的产品全部实现零关税。


对于ECFA早期收获对两岸贸易的影响,有不同评估结果。根据海关总署数据,金融危机前4年即20042008年,台湾对大陆进口额年均增长13.31%,出口额年均增长6.55%,贸易顺差额年均增长5.2%。而金融危机后4年即2009-2013年,台湾对大陆进口额年均增长15.06%,出口额年均增长11.22%,贸易顺差额年均增长10.04%,顺差地位巩固。

 ECFA签订前后台湾对大陆贸易顺差增长率明显上升,从这方面来看,实现了大陆“让利”于台湾的承诺。


在关税减免方面,截至20176月底,货物贸易方面,大陆对台累计减免关税约256.2亿元人民币;而台对大陆减免关税约28.5亿元。截至20196月底,大陆对台累计减免关税约375.3亿元。

根据海关总署和商务部的数据,20112017年台湾对大陆进出口额比为1:3.49。台湾对大陆累计减免关税与享受大陆累计减免关税比为1:8.99

两岸贸易在台湾对外贸易中比重越来越大,大陆成为拉动台湾外贸增长的重要马车。根据官方数据估算,两岸贸易额占台外贸总额从2010年的28.05%2013年的35.44%,再到2018年的38.11%

ECFA:“绿”色泥潭

 2012年马英九连任,两岸关系继续保持和平发展态势。为进一步促进贸易投资便利和产业交流合作,2013621日,两岸两会在上海举行会谈,签署ECFA后续协商项目《海峡两岸服务贸易协议》。

 20143月,台湾发生长达20多天的“反服贸”运动。由于运动干扰和民进党的政治阻拦,服贸协议未能通过,两岸货物贸易协议商谈也被迫中断。2014年两岸贸易额增长率仅0.6%,而2013年是16.7%2015年和2016年连续两年负增长,分别是-4.9%-4.5%

由于ECFA对台湾经济利大于弊,蔡英文2016年执政后,在反对ECFA方面有所收敛。2017年起,两岸贸易额有所恢复,2017年和2018年增长率分别为11.3%13.2%

随着ECFA十年期限将近,台官员态度微妙。今年330日,台陆委会主委陈明通呼吁大陆要“政治归政治,经济归经济”,坦承ECFA对台湾有利,希望续签。

ECFA:必经之“陆”

 2018年台湾出口额约3359亿美元,其中ECFA项目约236亿美元,占比约7%。如果ECFA中止,台受冲击的主要是农产品、石化、纺织、金属、机械等传统产业。

据台官方数据,农渔业和制造业就业人数占比达30%左右。台纺织业12年来产值缩水16%,从业人员仅13.3万,但仍为台湾第四大贸易顺差产业,出口额约100亿美元。如果取消ECFA,关税增加,再加原料涨价,台纺织业外移压力加大。

另外,台机械产业有六成依赖出口,其中大陆为最大出口市场。2015年到2018年,台机械对外出口始终呈增长态势,但受中美贸易战影响,2019年呈负增长。

 ECFA中农渔产品只有18项,但实际上零关税的却有34项,早收清单里多为经济价值较高的水果、花卉、生鲜。在346家台湾优良农产品认证厂商中,70%来自中南部,95%属于中小企业,产业链员工多属中低收入群。由于民进党执政基础很大一部分来自这些选民的支持,如果ECFA中断,民进党支持度或将受影响。

ECFA中止的直接经济影响,其他方面的影响也许更为深远。台湾国际战略学会执行长罗庆生博士撰文称:“减免关税可视为一种让利行为,双方透过ECFA互相让利表示友善,这在身分认定上表示不再视对方为敌人。两岸在签署ECFA时原本也期望透过进一步的‘服贸协议’与‘货贸协议’强化这种关系,可惜中断。”

罗庆生认为,大陆市场占台湾出口总额的近40%,若失去两岸友善和平的象征符号ECFA,台湾对于外部投资人而言,风险将会大增,产业、人才外移,也是可预见的情况。

目前中国大陆与韩国、东协的自由贸易协定中规定的产品大多已是零关税,另外由东盟10国发起的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)也将在2020年签署。若ECFA终止,台湾对大陆出口将面临明显的关税劣势,且难以加入RCEP,不得不面临被排除在RCEP成员国共同享有的优惠条件之外。RCEP成员国家除了东盟10国,还包括中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国,台湾对这些国家的货物贸易出口额占出口总额的70%以上。


若终止ECFA,台湾的区域经济整合战略将面临挫折。加之美国退出《跨太平洋战略经济伙伴协定》(TPP),台湾的区域经贸合作协议选项相当有限。



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